Анализ зарубежного опыта: распределение полномочий в градостроительной деятельности

Изучение лучших практик в сфере городского управления позволило ОЭСР прийти к нескольким выводам, позволяющим сформировать оптимальную модель городского управления. Децентрализация властных полномочий в сфере городской политики показана при соблюдении следующих условий:

• региональные (муниципальные) власти наделены существенными полномочиями в области налогообложения;
• налажено эффективное взаимодействие и координация деятельности властей всех уровней в сфере градостроительства и реализации городской политики;
• децентрализация полномочий проводится сбалансированно;
• реализуется эффективный мониторинг на национальном уровне;
• на региональном (муниципальном) уровне имеется достаточное количество кадровых и финансовых ресурсов, необходимых для реализации делегированных полномочий;
• регионы обладают достаточными полномочиями по реализации пилотных инициатив, которые (в случае их успешности) могут быть распространены на другие регионы при поддержке центральных властей.

В случае если данные условия не выполняются, более целесообразным признается централизованное управление политикой в сфере градостроительства. Плюсами централизации на более ранней стадии являются следующие факторы:

• возможность разработки единой стратегической рамки развития городов с учетом необходимости постепенного выравнивания уровней социально-экономического развития различных регионов (крупнейших мегаполисов) страны;
• возможность инициировать или поддержать масштабные реформы в жилищной и градостроительной сфере;
• возможность обеспечения более эффективной координации политики в сфере градостроительства, причем как вертикальной, так и горизонтальной;
• возможность разработки законодательных механизмов взаимодействия на уровне мегаполисов, в том числе механизмов эффективного расходования средств.

Таким образом, ОЭСР рекомендует странам, только начинающим реализовывать реформы в сфере государственного управления, уделить первоочередное внимание налаживанию координации между различными его уровнями и выстраиванию эффективной коммуникации. При этом вполне приемлемо, чтобы на первых порах преобладало централизованное управление, так как оно позволит в дальнейшем переходить к достаточно глубоким уровням децентрализации полномочий при условии, будет налажена координация государственных функций и устранено дублирование полномочий. Более того, даже на стадии, когда децентрализация полномочий уже произошла, в ряде случаев целесообразно вновь усилить национальную составляющую политики урбанизации с целью улучшения координации работы всех ее элементов.

Распределение полномочий в области градостроительной деятельности в Российской Федерации между разными уровнями государственной власти и местным самоуправлением регулируется в основном Градостроительным кодексом и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Градостроительным кодексом установлено следующее распределение полномочий:

1. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации:

• подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации;
• техническое регулирование в области градостроительной деятельности;
• установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
• установление требований к программам комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур поселений и городских округов;
• утверждение документации по планировке территории для объектов федерального значения;
• и другие.

2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

• подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации;
• утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;
• утверждение документации по планировке территории для объектов регионального значения;
• и другие.

3. Полномочия органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований - городских поселений, городских округов и муниципальных районов:

• подготовка и утверждение документов территориального планирования;
• утверждение местных нормативов градостроительного проектирования;
• утверждение правил землепользования и застройки (поселения, городские округа);
• утверждение документации по планировке территории;
• выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений, городских округов;
• принятие решений о развитии застроенных территорий (поселения, городские округа);
• разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры, программ комплексного развития социальной инфраструктуры (поселения, городские округа);
• ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (городские округа, муниципальные районы);
• и другие.

Распределение полномочий в области градостроительной деятельности в Российской Федерации основывается на принципе субсидиарности. В отношении городов федерального значения действует особый порядок распределения в силу особого статуса местного самоуправления в городах федерального значения.Государственной Думой был принят Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В данном законе содержится норма, на основании которой за региональной властью закреплена возможность по перераспределению полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе в области градостроительной деятельности.

Данная норма, не изменяя номенклатуру полномочий, создает возможность функционирования двух моделей градостроительной деятельности в России: базовой, определенной Градостроительным кодексом и основанной на принципе субсидиарности, и новой, введенной 136-ФЗ, основанной на принципе централизации полномочий на региональном уровне.